Daan de Wolf
Casus
Een gemeente heeft de rechtbank verzocht om de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen. De gemeente is voornemens een weg te realiseren op de te onteigenen percelen. De belanghebbenden hebben bedenkingen ingediend tegen de beschikking.
Overwegingen
In artikel 11.5 van de Omgevingswet staan de drie voorwaarden voor onteigening. Uit die bepaling blijkt dat een onteigeningsbeschikking alleen kan worden gegeven in het belang van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving (onteigeningsbelang) en als de onteigening noodzakelijk en urgent is.
De belanghebbenden voeren ten eerste aan dat de gemeente niet heeft voldaan aan de wettelijke vormvoorschriften, doordat zij verzuimd heeft om samen met de onteigeningsbeschikking alle stukken ter inzage te leggen die redelijkerwijs nodig voor een beoordeling van het besluit. Volgens de belanghebbenden had de gemeente namelijk alle gegevens en bescheiden in het kader van het minnelijk overleg (logboeken en bewijsstukken) ter inzage moeten leggen op grond van artikel 3:11 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 7:6 van het Omgevingsbesluit of had de gemeente de belanghebbenden moeten wijzen op de mogelijkheid tot inzage.
De rechtbank stelt de belanghebbenden in het gelijk. De gemeente heeft verzuimd om aan de wettelijke vormvoorschriften te voldoen. Uit artikel 11.7, lid1, van de Omgevingswet volgt dat er geen sprake is van de voor de onteigening vereiste noodzakelijkheid indien de gemeente geen redelijke poging heeft ondernomen om de onroerende zaak in minnelijkheid te verwerven. Of daaraan is voldaan, moet worden beoordeeld aan de hand van de logboeken. Gelet daarop moeten de belanghebbenden de mogelijkheid hebben gehad om de logboeken in te zien. Naar het oordeel van de rechtbank kan van de gemeente niet worden verwacht dat alle logboeken voor een ieder ter inzage te leggen, in verband met de persoonlijke en financiële gegevens van de betrokkenen. Van de gemeente kon wél worden verwacht dat zij de belanghebbenden wees op de mogelijkheid om de logboeken die specifiek betrekking hebben op die persoon in te zien. De rechtbank ziet echter reden om met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht het gebrek te passeren. De gemeente heeft in beroep namelijk de logboeken overlegd. De belanghebbenden hebben nu alsnog de logboeken kunnen inzien en de mogelijkheid gehad om daarop te reageren. Verder acht de rechtbank het niet aannemelijk dat anderen dan de belanghebbenden zijn benadeeld door het niet ter inzage leggen van de logboeken, aangezien de logboeken specifiek betrekking hebben op de belanghebbenden.
De rechtbank oordeelt ook dat de gemeenteraardsleden tevens de mogelijkheid moeten hebben om inzage te hebben in de logboeken en bewijsstukken, wel onder geheimhouding. Zij moeten kunnen beschikken over die informatie om te beoordelen of de onteigening noodzakelijk is. De rechtbank oordeelt dat het in dit geval aannemelijk is dat de gemeenteraadsleden inzage hadden in de logboeken en bewijsstukken, doordat de gemeente een geheimhouding had opgelegd op grond van artikel 87 van de Gemeentewet.
Een onteigeningsbeschikking kan op grond van artikel 11.5, onder b, van de Ow alleen worden gegeven wanneer de onteigening noodzakelijk is. In artikel 11.7 van de Ow wordt nader uitgewerkt in welke gevallen geen sprake is van de voor onteigening vereiste noodzaak. Dat is in ieder geval wanneer de onteigenaar geen redelijke poging heeft ondernomen om de onroerende zaak in minnelijkheid te verwerven dan wel om overeenstemming te bereiken over het vervallen van zakelijke of persoonlijke rechten op die onroerende zaak. Ten aanzien van twee percelen (perceel 2 en 3) acht de rechtbank dat de noodzaak ontbreekt, omdat ter zitting naar voren is gekomen dat met de eigenaren van deze percelen inmiddels overeenstemming is bereikt.
Ten aanzien van een ander perceel (perceel 1) stelt de belanghebbende dat de noodzaak ontbreekt, omdat de gemeente geen serieuze poging heeft gedaan om in minnelijkheid het perceel te verwerven. De gemeente had in beide een aanbod gedaan tot de ruiling van grond, maar de daarbij gehanteerde uitgangspunten maakten deze ruiling onacceptabel voor de belanghebbende. De belanghebbende kwam met enkele tegenvoorstellen, waar door de gemeente niet op was gereageerd. De gemeente kwam vervolgens met een aanbod in geld, dat herhaald werd. In reactie op dit aanbod verwees de belanghebbende naar de mogelijkheid van de ruilgronden. Vervolgens is door de gemeente niets met de reactie van de belanghebbende gedaan, en tot verdere onderhandelingen had het niet meer geleid. De rechtbank oordeelt dat er in dit geval sprake is van noodzaak, aangezien de gemeente een serieuze poging heeft gedaan het perceel minnelijk te verwerven. In beginsel moet een aanbod worden gedaan in geld, maar kan de eigenaar ook gecompenseerd worden op een andere wijze. In dit geval had de belanghebbende aangegeven een voorkeur te geven aan vervangende grond. De gemeente heeft hiernaar geluisterd en vervangende grond aangeboden. Na het uitblijven van een reactie, herhaalde gemeente het aanbod. Ook op deze herhaling reageerde de belanghebbende niet, waardoor het aanbod kwam te vervallen en de gemeente een aanbod in geld deed, en dit later herhaalde. Naar het oordeel van de rechtbank was dit aanbod niet kennelijk zodanig onredelijk, dat het niet kan worden gezien als een poging tot minnelijke verwerving. Het is de vraag het criterium van een ‘niet kennelijk zodanig onredelijk aanbod, dat het niet kan worden gezien als poging tot minnelijke verwerving’, de toets van de Afdeling zal doorstaan. Dit criterium volgt namelijk niet uit de wet en is ook geen voortzetting van de Kroonjurisprudentie op dit punt.
Vervolgens beoordeelt de rechtbank de noodzaak van onteigening bij het laatste perceel (perceel 4). Hierbij is de bijzonderheid dat de Staat de eigenaar is van het perceel. Een van de belanghebbenden in deze procedure is de pachter van het perceel. Met de Staat is overeenstemming bereikt over de minnelijke verwerving van het perceel, hiermee bestaat er geen noodzaak meer om tot onteigening over te gaan. Vervolgens gaat de rechtbank verder over de beoordeling van de noodzaak bij de onteigening van het pachtrecht. Dit is opmerkelijk omdat de Omgevingswet geen mogelijkheid biedt om alleen een recht (zoals een erfpacht) te onteigenen. In artikel 11.3 van de Omgevingswet worden louter onroerende zaken genoemd als object voor onteigening. De onteigening van afzonderlijke rechten lijkt daarom juridisch niet haalbaar. Een volledige bekrachtiging van de onteigeingsbeschikking voor perceel 4 ligt meer voor de hand in de plaats van de splitsing van het eigendomsrecht op perceel 4 en het pachtrecht op perceel 4. Vanwege de titelzuiverende werking van onteigening, ingevolge artikel 11.18, lid 1, van de Omgevingswet, zou de gemeente het perceel dan vrij van pacht verkrijgen. Onder de onteigeningswet was afzonderlijke onteigening van een zakelijk recht wel mogelijk, indien de onteigenende partij het eigendomsrecht reeds had (artikel 4 lid 1 onteigeningswet).
Ondanks de juridische complicaties die zijn neergelegd in de vorige alinea gaat de rechtbank in op de noodzaak voor onteigening ten aanzien van het pachtrecht op perceel 4. De belanghebbende verlangde als compensatie dat er een ontsluiting zou worden gerealiseerd op een ander perceel. De gemeente had hierop gereageerd met een voorstel tot ontsluiting die past binnen de bestemmingen verkeer en water. De belanghebbende en de gemeente werden het niet eens over deze ontsluiting, waardoor de gemeente volgens de rechtbank redelijkerwijs mocht overgaan tot een aanbod in geld. De gemeente heeft drie keer een aanbod in geld gedaan. De rechtbank stelt dat de gemeente niet een kennelijk zodanig onredelijk bod heeft gedaan, dat het niet kan worden gezien als een poging tot minnelijke verwerving. Wel maakt de rechtbank hier de nuance dat het aan de civiele rechter is om te oordelen over de verschillende schadeposten die wel of niet zijn meegenomen in de aangeboden schadeloosstelling. In het kader van de bestuursrechtelijke onteigeningsprocedure wordt de vraag of alle schadecomponenten in de schadeloosstelling zijn opgenomen, niet beoordeeld.
Conclusie
De rechtbank zal de onteigeningsbeschikking gedeeltelijk bekrachtigen, namelijk voor perceel 1 en het pachtrecht van perceel 4. Zoals eerder in de samenvatting naar voren is gekomen, kunnen er vraagtekens worden gezet naar de juridische houdbaarheid van de onteigening van het pachtrecht van perceel 4. Het verzoek tot bekrachtiging van de onteigening van de percelen 2 en 3 en het eigendomsrecht van perceel 4 wordt door de rechtbank afgewezen, vanwege het ontbreken van noodzaak tot onteigening.
