Jan Sachtleven
Casus
Een eigenaar van een autoherstelinrichting woont boven zijn bedrijf in een voormalige kantoorruimte, die zonder omgevingsvergunning is omgebouwd tot woonruimte. Volgens het bestemmingsplan zijn alleen bestaande dienstwoningen toegelaten en worden geen nieuwe dienstwoningen mogelijk gemaakt.
De ondernemer dient een verzoek om een omgevingsvergunning in ter legalisering van het gebruik van het appartement/kantoor als bedrijfswoning. De gemeente heeft deze aanvraag afgewezen. De gemeente is niet bereid om een omgevingsvergunning voor afwijking van het plan te verlenen voor een nieuwe dienstwoning.
De ondernemer gaat in beroep en, wanneer het beroep ongegrond wordt verklaard, in hoger beroep. Hij voert onder meer aan dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat aan hem een omgevingsvergunning zou worden verleend. Na de hoorzitting in bezwaar heeft een ambtenaar van de gemeente de ondernemer benaderd om tot een oplossing te komen. De ambtenaar heeft telefonisch aan de ondernemer voorgesteld om een “vergunning op naam” te verlenen, op de voorwaarde dat de ondernemer zijn aanvraag zou wijzigen, zodat de stedenbouwkundige belemmering dat de hoofdontsluiting van het appartement gesitueerd was aan het achtergebied, weggenomen zou worden. Daarvoor moest de ondernemer een gewijzigde tekening indienen. De ambtenaar heeft vervolgens per e-mail een “conceptvergunning” naar de ondernemer gestuurd. In de begeleidende e-mail noemt de ambtenaar dit “een voorbeeld van de vergunning “op naam””.
Gedurende een periode van anderhalf jaar wordt vervolgens geen besluit genomen op de gewijzigde aanvraag, waarna de ondernemer zijn bezwaarschrift aanvult met een beroep op het vertrouwensbeginsel. De gemeente neemt kort daarop een beslissing op bezwaar, waarin zij zich op het standpunt stelt dat er geen toezegging is gedaan dat de aangevraagde zaaksgebonden omgevingsvergunning zou worden verleend. De ondernemer had volgens de gemeente kunnen beseffen dat de gemeente niet bevoegd is om een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen. In artikel 5.18 van het Besluit omgevingsrecht is namelijk limitatief opgesomd welke omgevingsvergunning een persoonsgebonden karakter heeft, namelijk een omgevingsvergunning om in afwijking van het geldende planologische regime permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan. Het is dus volgens de gemeente wettelijk niet mogelijk om een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen om in afwijking van het geldende planologische regime een appartement/kantoor als woning te gebruiken.
Overwegingen
De Afdeling overweegt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, het aannemelijk moet worden gemaakt dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
Er is geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als:
– degene die een beroep doet op het vertrouwensbeginsel de relevante feiten en omstandigheden onjuist of onvolledig heeft weergegeven;
– hij/zij gelet op zijn specifieke kennis of deskundigheid had moeten beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels;
– de uitlating zo duidelijk in strijd was met de toepasselijke rechtsregels dat hij/zij dit had moeten beseffen;
– hij/zij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag.
Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij/zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
De Afdeling, anders dan de rechtbank, is van oordeel dat in onderhavig geval de gedane toezegging aan de gemeente kan worden toegerekend. De Afdeling verwijst in dat kader ernaar dat het initiatief afkomstig was van de ambtenaar, die vaker wordt ingezet om in vergelijkbare zaken of complexe dossiers tot een oplossing te komen. Daarnaast is een conceptvergunning naar de ondernemer gestuurd, waaruit blijkt dat de gemeente in een ander geval vanwege specifieke persoonlijke omstandigheden een omgevingsvergunning heeft verleend. Verder heeft de gemeente ter zitting erkend dat de uitlatingen van de ambtenaar namens de gemeente zijn gedaan.
Conclusie
Naar het oordeel van de Afdeling kan onder dezeomstandigheden, in hun onderlinge samenhang bezien, niet aan de ondernemer worden tegengeworpen dat hij had moeten beseffen dat een persoonsgebonden omgevingsvergunning op grond van de Wabo niet kan worden verleend. Anders dan de gemeente heeft betoogd, mocht de ondernemer afgaan op wat de ambtenaar hem heeft verteld. De toezegging van de ambtenaar acht de Afdeling doorslaggevend. De enkele omstandigheid dat de ondernemer gedurende het proces is bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener geeft geen grond voor een ander oordeel.
