Daan de Wolf
Casus
Een provincie heeft een vergunning als bedoeld in artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming verleend voor de wijziging van de exploitatie van een pluimvee- en varkenshouderij met mestverwerking. Ten opzichte van de origineel verleende natuurvergunning wijzigt het aantal te houden legkippen en de verdeling van de legkippen over twee stallen. Verder wordt een ander luchtwassysteem bij de mestverwerkingsinstallatie toegepast. De provincie heeft de natuurvergunning tot wijziging verleend, omdat de stikstofdepositie in de aangevraagde situatie afneemt ten opzichte van de referentiesituatie. Een stichting en drie omwonenden komen op tegen dit besluit. Zij stellen dat de provincie de natuurvergunning niet kon verlenen, omdat de aangevraagde bedrijfssituatie zal leiden tot een (feitelijke) toename van stikstofdepositie. De referentiesituatie is niet volledig gerealiseerd, waardoor die niet in het geheel kan worden ingezet.
Overwegingen
De rechtbank kwam tot het oordeel dat de aangevraagde bedrijfssituatie leidt tot een afname van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Zij kwam (ambtshalve) tot de conclusie dat voor de aangevraagde bedrijfssituatie geen natuurvergunning nodig is. De provincie had de natuurvergunning daarom niet kunnen verlenen. De stichting en de omwonenden stellen dat de rechtbank ten onrechte zelf voorziend de aanvraag heeft afgewezen omdat geen vergunning nodig zou zijn, dit wordt ook wel een positieve weigering genoemd. De rechtbank heeft volgens hen ten onrechte gebruik gemaakt van intern salderen in de vergelijking tussen de aangevraagde situatie en de referentiesituatie.
De provincie stelt dat de natuurvergunning betrekking heeft op een gedeeltelijke voortzetting van één-en-hetzelfde project. De activiteiten blijven hetzelfde, de identiteit verandert niet en er is sprake van continuïteit. Volgens de provincie is de voortzetting van één-en-hetzelfde project geen natuurvergunning vereist.
Uit eerdere rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat een activiteit kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project waarvoor geen nieuwe beoordeling nodig is op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd. De Afdeling, die recent haar jurisprudentie op dit onderwerp heeft aangepast, deelt niet het standpunt van de provincie dat sprake is van de voortzetting van één-en-hetzelfde project. De andere verdeling van de kippen over de stallen en de toepassing van een ander luchtwassysteem leiden tot een wijziging van de exploitatie van het bedrijf die op grond van de eerder verleende natuurvergunning niet is toegestaan. Dit betekent dat de aanvraag voor de natuurvergunning betrekking heeft op de wijziging van een eerder vergund project en daarmee op een nieuw project.
De aanvraag voor een natuurvergunning voor de wijziging van een bestaan vergund project heeft betrekking op het gehele project na wijziging, dus inclusief de ongewijzigde onderdelen van het project die worden voortgezet. Voor het nieuwe project moet worden beoordeeld of een vergunning nodig is. Bij die beoordeling, de zogenaamde voortoets, mag niet langer een vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Bij die beoordeling moeten de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht. Als uit die beoordeling volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. De referentiesituatie mag onder voorwaarden wel als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden betrokken bij de verlening van de natuurvergunning. De Afdeling oordeelt dat de rechtbank ten onrechte intern salderen heeft toegepast in de voortoets, waardoor de beslissing van de rechtbank niet in stand kan blijven.
Een gedeelte van een van de stallen was niet of niet geheel gerealiseerd, waardoor deze niet bij de referentiesituatie mogen worden betrokken. Bij intern salderen met een natuurvergunning mogen de gevolgen die zijn toe te rekenen aan het daarbij vergunde project, ingezet worden als referentiesituatie. Daarbij geldt niet de voorwaarde dat de vergunde activiteit feitelijk aanwezig is. Relevant is of de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de vergunde activiteit aanwezig waren of konden zijn. Dat is het geval als het project alsnog kan worden gerealiseerd en in gebruik kan worden genomen op basis van de natuurvergunning waaraan de referentiesituatie wordt ontleend. Het voorgaande betekent dat de rechtbank volgens de Afdeling terecht als uitgangspunt heeft genomen dat de natuurvergunde situatie relevant is voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie. Dat voor de niet gerealiseerde onderdelen niet alle omgevingsvergunningen waren verleend, is niet relevant voor de beoordeling of die onderdelen aanwezig konden zijn. Daarvoor is enkel relevant of die alsnog op basis van de natuurvergunning konden worden gerealiseerd of in gebruik konden worden genomen.
Conclusie
Het hoger beroep is gegrond en de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover de rechtbank zelf voorziend de aanvraag van de natuurvergunning heeft afgewezen en heeft bepaald dat de uitspraak inde plaats treedt van het vernietigde besluit. Bij handhaving van de aanvraag moet de provincie een nieuw besluit nemen, en hierbij het beoordelingskader uit de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, in acht nemen.
